(一)首部
1.判決書字號
一審判決書字號:重慶市渝中區人民法院(2013)中區法行初字第247號行政判決書。
二審判決書字號:重慶市第五中級人民法院(2014)渝五中法行終字第166號行政判決書。
3.訴訟雙方
原告(被上訴人):重慶市川慶壓縮天然氣有限公司,住所地:重慶市南川區東城街道辦事處南大街248號。
法定代表人:陳某,該公司董事長。
被告(上訴人):重慶市國土資源和房屋管理局,住所地:重慶市渝中區人和街99號。
法定代表人:張某,該局局長。
委托代理人:陳麗、覃婉祺,重慶索通律師事務所律師。
5.審判機關和審判組織
一審法院:重慶市渝中區人民法院。
合議庭組成人員:審判長:葉偉;人民審判員:羅永仁;代理審判員:許鵬。
二審法院:重慶市第五中級人民法院。
合議庭組成人員:審判長:曾平;審判員:應禧;代理審判員:何小莉。
6.審結時間
一審審結時間:2014年4月9日。
二審審結時間:2014年7月4日。
(二)一審情況
1.一審訴辯主張
(1)被訴具體行政行為
2013年8月29日,被告重慶市國土資源和房屋管理局(以下簡稱市國土房管局)發布渝國土房管告字[2013]42號“國有建設用地使用權公開出讓公告”,公開出讓9(幅)地塊的國有建設用地使用權,其中包括大渡口區大渡口組團P分區P2—10—3/02(部分1)號宗地,土地用途為加氣站用地。市國土房管局發布的“國有建設用地使用權競買須知”(公告序號為13120)(以下簡稱“競買須知”)中要求報名者在報名時需提交重慶市經濟和信息化委員會(以下簡稱市經委)同意報名者在該站點進行建設的批準文件。
(2)原告訴稱
原告重慶市川慶壓縮天然氣有限公司(以下簡稱重慶川慶公司)訴稱:2013年8月29日,被告發布渝國土房管告字[2013]42號“國有建設用地使用權公開出讓公告”,公開出讓大渡口區大渡口組團P分區P2—10—3/02(部分1)號宗地的國有建設用地使用權,土地用途為加氣站用地。其發布的“競買須知”規定:報名者在報名時需提交市經委同意報名者在該站點進行建設的批準文件。原告擬在該地建加氣站,但因未持有市經委同意在該站點進行建設的批準文件,在報名申請競買時遭到拒絕。該地塊于2013年9月18日被重慶南自商貿有限公司掛牌競買獲得。后原告在重慶市南川區獲得了市經委同意在相應站點進行加氣站建設的批準文件,參加相關地塊競買報名時從南川區國土資源和房屋管理局獲知:無須上述批準文件同樣可以申請競買,對競買申請設置需提交建站批準文件的前置條件沒有法律依據。后該地塊被未持有市經委同意在該站點進行建設的批準文件的公司競得。原告認為,被告對競買申請設置建站批準文件的前置條件缺乏法律依據,請求人民法院確認被告在掛牌出讓大渡口區大渡口組團P分區P2—10—3/02(部分1)號宗地的國有建設用地使用權時設置相關前置條件的行為違法。
(3)被告訴稱
被告市國土房管局辯稱:根據《招標拍賣掛牌出讓國有建設用地使用權規定》第二條、《重慶市國有建設用地使用權出讓管理實施辦法》以及《重慶市國有建設用地使用權交易規則》第十一條的規定,被告是實施國有建設用地使用權招拍掛出讓的職權部門,有權發布相關公告及競買須知。加油(氣)站的布點及建設必須符合整體的規劃要求,故上述用途的土地的招拍掛必須在符合布點規劃要求和競拍人符合市場準入條件的前提下進行。被告根據《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規范》第10.2條、《重慶市國有建設用地使用權交易規則》第十二條、《重慶市天然氣條例》第四章第十二條以及《關于協調加油(氣)站布點規劃有關問題的會議紀要》(專題會議紀要2006—84)第三條的規定,在發布的“競買須知”中規定“報名者在報名時需提交市經委同意報名者在該站點進行建設的批準文件”。該規定實際上只是由市經委對報名者的市場準入條件進行審查,批準同意后方可參加競買。被告要求申請人提供批準文件并非設立前置條件,該項要求的設定并未違反法律規定,不影響公平、公正競爭。同時,被告在公告期內向意向單位提供“競買須知”,符合法定程序。綜上,原告要求確認被告行政行為違法于法無據、于理不符,請求法院依法駁回原告的訴訟請求。
2.一審事實和證據
重慶市渝中區人民法院經公開審理查明:市國土房管局于2013年8月29日發布渝國土房管告字[2013]42號“國有建設用地使用權公開出讓公告”,公開出讓9(幅)地塊的國有建設用地使用權,其中包括大渡口區大渡口組團P分區P2—10—3/02(部分1)號宗地,土地用途為加氣站用地。市國土房管局發布的“競買須知”中規定:“報名者在報名時需提交市經委同意報名者在該站點進行建設的批準文件”。重慶南自商貿有限公司持市經委同意其在該站點進行建設的批準文件參加競買。重慶川慶公司向重慶市土地和礦業權交易中心申請參加該宗地的競買,重慶市土地和礦業權交易中心以重慶川慶公司未取得上述批準文件為由不準予其報名參加競買。2013年9月18日,重慶南自商貿有限公司以掛牌出讓的方式取得了該宗地的國有建設用地使用權。重慶川慶公司不服,遂訴至本院,請求人民法院確認市國土房管局在大渡口區大渡口組團P分區P2—10—3/02(部分1)號宗地的“競買須知”中設置“報名者在報名時需提交市經委同意報名者在該站點進行建設的批準文件”的行為違法。
上述事實有下列證據證明:
(1)渝國土房管告字[2013]42號“國有建設用地使用權公開出讓公告”。
(2)大渡口區大渡口組團P分區P2-10-3/02(部分1)號宗地“國有建設用地使用權競買須知”。
(3)渝經運行2009-25號《重慶市經濟和信息化委員會關于同意重慶南自電力安裝有限公司開展大渡口區建勝鎮CNG加氣站前期工作的批復》《重慶市經濟和信息化委員會關于同意大渡口區建勝鎮CNG加氣站前期手續延期及變更經營單位的批復》。
3.一審判案理由
重慶市渝中區人民法院經審理認為:根據《中華人民共和國行政許可法》第十二條第(二)項、第五十三條第四款的規定,加氣站系直接關系公共利益的特定行業,其市場準入屬于需要賦予特定權利的事項,行政機關實施該事項的行政許可應當通過招標、拍賣等公平競爭的方式作出決定。原告重慶川慶公司認為被告市國土房管局違反招標、拍賣程序損害其合法權益,有權提起行政訴訟。
根據《招標拍賣掛牌出讓國有建設用地使用權規定》第二條及《重慶市國有建設用地使用權出讓管理實施辦法》第四條的規定,被告市國土房管局具有按照規定招標、拍賣或者掛牌出讓國有建設用地使用權的法定職權。
根據《重慶市天然氣管理條例》第四條、第五條第(六)項以及《重慶市壓縮天然氣汽車安全管理辦法》第四條第二款的規定,市經委系本市天然氣的行政主管部門,對于競買人是否符合經營加氣站的市場準入條件有權進行資質審查。被告市國土房管局對于符合市場準入條件的競買人均應準許其參加競買,但被告市國土房管局在競買須知中卻要求報名者提交市經委同意其在該站點進行建設的批準文件,增設的該限制性條件違反了公平競爭的原則。原告重慶川慶公司認為被告市國土房管局增設的該限制性條件違法的意見,本院予以支持。
4.一審定案結論
重慶市渝中區人民法院依照《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第五十七條第二款第(二)項之規定,作出如下判決:
確認被告重慶市國土資源和房屋管理局在大渡口區大渡口組團P分區P2—10—3/02(部分1)號宗地的“國有建設用地使用權競買須知”中將“報名者在報名時需提交市經委同意報名者在該站點進行建設的批準文件”作為參加競買的限制性條件違法。
(三)二審訴辯主張
1.上訴人訴稱
上訴人市國土房管局訴稱:(1)上訴人發布“競買須知”的程序和內容都符合法律規定。根據《招標掛牌拍賣出讓國有土地使用權規范》第10.2條和《重慶市國有建設用地使用權交易規則》第十二條的規定,上訴人在“競買須知”中規定“報名者在報名時需要提交市經委同意報名者在該站點進行建設的批準文件”,系根據《重慶市天然氣管理條例》第四條、第五條第(六)項以及《重慶市壓縮天然氣汽車安全管理辦法》第四條第二款的規定作出的。市經委系市天然氣的行政主管部門,對于競買人是否符合經營加氣站的市場準入條件有權進行資格審查。上訴人的“競買須知”程序和內容均合法。(2)上訴人要求“報名者在報名時需要提交市經委同意報名者在該站點進行建設的批準文件”并未影響公平、公平競爭,未違反禁止性規定。
2.被上述人辯稱
被上訴人川慶公司辯稱:經過一審訴訟及普法后,我公司現在認為上訴人規定“報名者在報名時需要提交市經委同意報名者在該站點進行建設的批準文件”是合法的。
(四)二審事實和證據
重慶市第五中級人民法院經審理,確認一審法院認定的事實和證據。
(五)二審判案理由
重慶市第五中級人民法院經審理認為:根據《招標拍賣掛牌出讓國有建設用地使用權規定》第二條及《重慶市國有建設用地使用權出讓管理實施辦法》第四條、第五條的規定,上訴人市國土房管局具有按照規定招標、拍賣或者掛牌出讓國有建設用地使用權的法定職權。上訴人市國土房管局出讓國有土地使用權之前的招標、拍賣或者掛牌以及與之相關的拍賣公告等行為屬于行政行為,因此,被上訴人川慶公司對上訴人市國土房管局制定“競買須知”不服可以提起行政訴訟。
本案爭議焦點是,上訴人市國土房管局在“競買須知”中將“報名者在報名時需提交市經委同意報名者在該站點進行建設的批準文件”設定為參加競買的條件,是否影響公平、公正競爭。
《重慶市國有建設用地使用權出讓管理實施辦法》第二十三條規定,土地招拍掛出讓后,土地競得者持土地出讓合同等文件依法向規劃等有關部門辦理項目建設手續。《重慶市壓縮天然氣汽車安全管理辦法》第八條規定,申請建設壓縮天然氣汽車加氣站,應當持有關申請材料向市天然氣行政主管部門提出定點申請。《重慶市天然氣管理條例》第四條規定,市經委是重慶市天然氣行政主管部門。從上述規定可以看出,申請建設壓縮天然氣汽車加氣站的單位應當在競得國有建設用地使用權后,方可持土地出讓合同等文件向市經委申請辦理壓縮天然氣汽車加氣站定點建設手續。《招標拍賣掛牌出讓國有建設用地使用權規定》第七條、第九條也規定了在出讓公告或者競買須知中應當包括競買人的資格要求以及申請取得競買資格的辦法。《重慶市人民政府關于協調加油(氣)站布點規劃有關問題的會議紀要》第三條規定,土地招拍掛必須在符合布點規劃要求和競買人符合市場準入條件的前提下進行。根據上述規定,上訴人市國土房管局在“競買須知”中可以設定有關競買人資格的條件。
在本案中,上訴人市國土房管局在“競買須知”中要求“報名者在報名時需提交市經委同意報名者在該站點進行建設的批準文件”,該要求并非將競買人具有市場準入資格作為參加競買的條件,而是將土地招拍掛出讓之后土地競得者向行政主管部門申請辦理項目定點建設的手續作為參加競買的條件。該條件的設定實質上限制了符合相關資質的單位參與競買,增設了參與競買的限制性條件,違反了《招標拍賣掛牌出讓國有建設用地使用權規定》第十一條關于“出讓人在招標拍賣掛牌出讓公告中不得設定影響公平、公正競爭的限制條件”的規定。
綜上所述,一審法院判決上訴人市國土房管局在“競買須知”中設定的該競買人資格的條件違法并無不當,本院對上訴人市國土房管局的上訴請求不予支持。
(六)二審定案結論
重慶市第五中級人民法院依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第(一)項之規定,作出如下判決:
駁回上訴,維持原判。
(七)解說
本案爭議的焦點是:市國土房管局在“競買須知”中將“報名者在報名時需提交市經委同意報名者在該站點進行建設的批準文件”作為參加加氣站土地使用權競買的條件是否影響公平、公正競爭?對此,要從資格限定的正當性、限定的內容及實際后果進行綜合分析。
1.加氣站土地出讓可以設定有關競買人資格的條件
在本案中地塊的土地用途為加氣站用地,加氣站的設立屬于公共資源配置。年度新設加氣站點的數量以及建站選址等,都需由政府統籌考慮市場需求、地理環境、安全標準等一系列因素后編制規劃,進行宏觀調控。因此,壓縮天然氣汽車加氣站作為直接關系公共利益的特定行業,其市場準入應當設置行政許可,只能由具備相應資質的企業進行開發和建設。根據《中華人民共和國行政許可法》第十二條第(二)項及第五十三條的規定,加氣站系直接關系公共利益的特定行業,其市場準入屬于需要賦予特定權利的事項,行政機關實施該事項的行政許可,應當通過招標、拍賣等公平競爭的方式作出決定。《招標拍賣掛牌出讓國有建設用地使用權規定》第七條、第九條也規定了在出讓公告或者競買須知中應當包括競買人的資格要求以及申請取得競買資格的辦法。《重慶市人民政府關于協調加油(氣)站布點規劃有關問題的會議紀要》第三條規定,土地招拍掛必須在符合布點規劃要求和競買人符合市場準入條件的前提下進行。根據上述規定,市國土房管局在“競買須知”中可以設定有關競買人資格的條件。
2.加氣站定點建設的手續不得作為參加土地使用權競買的條件
加氣站的建設與使用涉及專業領域,需綜合考慮供電、供水、管道運輸等諸多因素,相關部門要對加氣站建設單位、經營企業、規劃設計等進行審批。《重慶市壓縮天然氣汽車安全管理辦法》第八條規定,申請建設壓縮天然氣汽車加氣站,應當持有關申請材料向市天然氣行政主管部門提出定點申請。但是,加氣站建設審批程序與加氣站土地使用權出讓是兩個獨立的行為。《重慶市國有建設用地使用權出讓管理實施辦法》第二十三條規定,土地招拍掛出讓后,土地競得者持土地出讓合同等文件依法向規劃等有關部門辦理項目建設手續。可見,申請建設壓縮天然氣汽車加氣站的單位應當在競得國有建設用地使用權后,方可持土地出讓合同等文件向市經委申請辦理壓縮天然氣汽車加氣站定點建設手續,不得將建設審批手續作為加氣站土地出讓的前置性條件。
3.本案對競買報名者的限制嚴重影響了公平競爭
通過招標、拍賣、掛牌等形式出讓國有建設用地使用權,目的就在于保護土地市場的公平競爭,用市場的手段解決土地流轉問題,防止和避免“暗箱操作”“幕后交易”等腐敗行為的產生。《招標拍賣掛牌出讓國有建設用地使用權規定》第三條規定:“招標、拍賣或者掛牌出讓國有建設用地使用權,應當遵循公開、公平、公正和誠信的原則。”第十一條第二款規定:“出讓人在招標拍賣掛牌出讓公告中不得設定影響公平、公正競爭的限制條件。”因此,行政主管部門在加氣站土地出讓過程中,只能審查競買人是否符合市場準入條件和相關資質,而不能增設其他條件來限制符合相關資質的競買人參與競買。根據本案調查了解到的情況,市經委發放的同意報名者在站點進行建設的批準文件具有唯一性,即只向一家單位發放批準文件,而在加氣站土地使用權出讓過程中也因為只有一家單位能夠符合競買資格,往往也采取掛牌出讓的方式出讓土地使用權。可見,將加氣站建設審批程序作為加氣站土地使用權出讓的條件,會導致沒有獲得批準文件的企業喪失參加土地競買的權利,就使土地“招拍掛”失去了意義。顯然這影響公平、公正競爭的限制條件。
(重慶市渝中區人民法院 張樂躍)
案(an)(an)例來源(yuan):國家法(fa)官學(xue)院(yuan),中(zhong)國人(ren)民大(da)學(xue)法(fa)學(xue)院(yuan) 《中(zhong)國審判(pan)案(an)(an)例要(yao)覽.2015年行政審判(pan)案(an)(an)例卷》 中(zhong)國人(ren)民大(da)學(xue)出版社 第(di)145 - 150 頁